Пандемия КОВИД-19 изменила традиционную международную политическую повестку дня и обычный способ реализации государствами своих внешнеполитических интересов. На протяжении всего года внимание мирового сообщества приковано к волнам болезней и их социально-экономическим последствиям. Возросла потребность в безопасности и новых способах организации жизни отдаленно в мире, где передвижение людей было ограничено, и начались разговоры на международных форумах о новом виде глобализации. Экономический спад, вызванный пандемией, вызвал институциональную слабость, обострил проблемы региональной безопасности и поставил под угрозу внутреннюю стабильность ряда стран. О результатах коронавируса для внешней политики Украины, для которой этот год стал испытанием на прочность и создание нового мирового баланса, читайте в исследовании команды Международного центра перспективных исследований Николая Капитоненко, Игоря Петренко, Егора Кияна, Максима Степаненко, Юлии Проценко и Анастасии Галушки.
Последствия были ощутимы и на международной повестке дня. Нетрадиционные угрозы и средства их противодействия оказались в центре внимания форматов многостороннего сотрудничества - на фоне того, что большинство из них переместилось на онлайн-платформы. В уходящем году привычные зарубежные визиты стали менее надежным показателем внешнеполитической активности, а умение дистанционно отстаивать национальные интересы - более ценным.
Внешняя политика Украины осуществлялась в таких специфических условиях. Для Украины 2020 год не был годом прорывов, но она не пострадала от масштабных потрясений и кризисов. В некоторых сферах можно даже говорить об ограниченных успехах.
Восстановление территориальной целостности: работа на месте
Возвращение территорий Крыма и Донбасса является долгосрочным вызовом для внешней политики Украины. Достижения здесь часто граничат с поражениями, а годы относительных побед уступают место годам неудач. Когда речь заходит о восстановлении территориальной целостности Украины, преобладает тактика мелких шагов. Таких небольших шагов в 2020 году было несколько.
В июне было объявлено о намерении создать инструмент для деоккупации Крыма - это намерение впоследствии воплотилось в идею Крымской платформы. По замыслу украинского МИДа, она должна была объединить международные усилия по усилению давления на Россию и защите прав жителей Крыма. Приглашения присоединиться к ее работе звучали во время встреч на разных уровнях. США, Канада, Великобритания, Турция, Молдова и Словакия уже дали согласие на участие в работе Платформы, а ЕС выразил поддержку ее работе. Крымская платформа будет охватывать несколько уровней работы, направленной на поддержку активного внимания к проблеме Крыма. Это уровень саммитов (Крымский саммит), а также политический и экспертный уровни. Ожидания относительно эффективности платформы неоднозначны. Россия, конечно, не присоединится и будет использовать широкий арсенал средств, чтобы помешать ее работе. Важную роль сыграет первый саммит, запланированный на следующий год. Платформа находится в зачаточном состоянии, но уже активно используется как символ политики Киева по возвращению оккупированного Крыма. Эта инициатива может иметь определенный успех при условии, что Киев найдет правильные аргументы для того, чтобы убедить непростых региональных партнеров в том, что они должны приложить усилия для деоккупации Крыма.
Состояние переговорного процесса на Донбассе можно еще раз охарактеризовать словами "тупик". В течение 2020 года можно было наблюдать отголосок и последствия декабрьского саммита 2019 года в Нормандии, когда выяснилось, что между Киевом и Москвой не было найдено принципиального компромисса по Донбассу, а стороны в целом остаются на тех же позициях и ждут. Время играет против урегулирования таких конфликтов, и поэтому каждая последующая попытка будет затруднена. В апреле состоялся очередной обмен мнениями, но, как и предыдущие, он не привел к какому-либо прогрессу во всем мирном процессе. Трехсторонняя контактная группа надежно застряла в различных скандалах и противоречивой риторике - это тоже вполне обычное дело. Пандемия вывела большую часть работы в отдаленный формат, хотя это обстоятельство вряд ли что-то существенно изменило. В Украине Аппарат Президента остается центром разработки политики урегулирования конфликтов.
Европейская и евроатлантическая интеграция: осторожный оптимизм
Вопреки пандемии и обвинению президента Зеленского в недостаточной приверженности членству в ЕС и НАТО, 2020 год оказался достаточно продуктивным для обоих ключевых направлений внешней политики Украины.
В октябре состоялся саммит Украина-ЕС, который вполне можно считать успешным. ЕС отметил успехи Украины в реализации ряда реформ, подтвердил либерализацию визового режима, в очередной раз заявил, что не признает аннексию Крыма, и выразил намерение сохранить антироссийские санкции.
Во время саммита была достигнута договоренность с Европейским инвестиционным банком о поддержке энергосберегающих проектов на сумму 300 млн. евро. По итогам саммита Украина также получила 20 млн. евро на укрепление демократии и гражданского общества, 10 млн. евро в рамках климатического пакета и 30 млн. евро на проект "Сильные регионы". По итогам саммита можно говорить о начале нового этапа переговоров между Украиной и ЕС, в частности, относительно так называемой "промышленной безвизового" и соглашения об открытом небе. В целом сотрудничество между Украиной и ЕС становится более прагматичным и предсказуемым, в то же время Киев может рассчитывать на поддержку Брюсселем усилий по урегулированию конфликта на Донбассе.
Сотрудничество с НАТО в 2020 году также развивалось достаточно динамично. Помимо обычной годовой программы, учений и изменений в украинском законодательстве, 12 июня Украина получила членство в Программе расширенных возможностей НАТО. Это позволит углубить сотрудничество и обеспечит расширенный доступ к информации и проектам по обеспечению операционной совместимости. Украина стала шестой страной-участницей программы (наряду с Австралией, Финляндией, Грузией, Иорданией и Швецией).
Таким образом, в течение года фактически был открыт новый значимый этап в развитии отношений с ЕС и получено важное признание сближения с НАТО - результат, по крайней мере, такой же хороший, как и у предыдущего президента Украины.
Стратегическое партнерство: дипломатические победы
Новая редакция утвержденной в сентябре Стратегии национальной безопасности Украины определяет две группы стратегических партнеров Украины (США, Великобритания, Канада, Германия и Франция - приоритетное стратегическое сотрудничество; Азербайджан, Грузия, Литва, Польша и Турция - стратегические партнеры). Отношения с тремя из этих государств - Великобританией, Турцией и Польшей - были особенно активны в 2020 году; кроме того, в США состоялись важные перспективные выборы и обострение конфликта в Нагорном Карабахе, в котором Украина определила свою позицию на основе уважения территориальной целостности Азербайджана.
В октябре состоялся визит президента Украины в Великобританию. Там он подписал соглашение о политическом сотрудничестве, свободной торговле и стратегическом партнерстве, которое заполняет регуляторный вакуум в двусторонних отношениях, возникший после выхода Великобритании из ЕС. Украине удалось достичь уровня либерализации торговли не ниже, чем это предусмотрено Соглашением об ассоциации с ЕС. Более того, Лондон подтвердил свою поддержку территориальной целостности Украины и ее евро- и евроатлантических устремлений. Отдельно Украина получила кредитные гарантии на 2,5 млрд. фунтов стерлингов. Одним из резонансных результатов визита стало заключение соглашения о переоснащении украинских военно-морских сил ракетными катерами, совместимыми со стандартами НАТО, на финансирование которого Великобритания предоставила 10-летний кредит в размере 1,25 млрд. фунтов стерлингов. Предусмотрено строительство катеров в Великобритании и Украине, а также развитие инфраструктуры в Очакове. Хотя это соглашение вряд ли кардинально изменит Балапрекращение власти в Черноморском бассейне, она направляет другой важный сигнал поддержки для Украины.
2020 также был важным годом для отношений с Турцией. Визит президента Турции Реджепа Эрдогана в Киев в феврале содержал много важных элементов стратегического сотрудничества между странами - от помощи Турции АСУ, планов совместной работы над самолетом Ан-178 до инвестиций, планов по созданию зоны свободной торговли и традиционной поддержки Анкарой крымских татар. Рабочий визит Президента Украины Владимира Зеленского в Турцию в октябре увенчался успехом: на повестке дня стояли вопросы сотрудничества в сфере инвестиций и безопасности, в результате чего был подписан ряд документов о военном сотрудничестве. Новый импульс получили переговоры о создании зоны свободной торговли. Учитывая активную роль Анкары в региональных делах, сближение с ней могло бы открыть новые возможности для Украины.
В январе Президент Зеленский находился с визитом в Польше. В июле Дуда победил на выборах и был переизбран президентом, а в октябре посетил Украину. Отношения Украины с Польшей традиционно были непростыми, общие интересы и видения переплетались с давними конфликтами исторической памяти. Год активных, несмотря на пандемию, контактов позволил углубить сотрудничество в сфере энергетики, региональной безопасности, транспорта и экономики (президент Дуда принял участие в форуме в Одессе). Много символических шагов было сделано и в чувствительной для обеих сторон области исторической памяти. Не стоит ждать окончательного решения всех проблем, но 2020 год перспективен и в отношениях с Польшей.
Региональная безопасность: отсутствие стратегии
2020 продемонстрировала уязвимость Украины к кризисным проявлениям в Восточной Европе и Черноморском регионе, а также зависимость национальной безопасности от (не)эффективного функционирования региональных систем безопасности.
Выборы в Беларуси положили начало масштабному и затяжному политическому кризису, который практически сразу поставил украинскую внешнюю политику перед непростым выбором. Личная роль президента А. Лукашенко в работе минского формата и в целом позиция Беларуси была и остается важной. Но позиция ЕС и отдельных государств-членов по итогам выборов вместе с давлением внутри Украины подтолкнули к более острой позиции, которая, впрочем, была озвучена. Создается впечатление, что за этой позицией стоят эмоции, а не долгосрочная стратегия и понимание того, какой выход из белорусского кризиса отвечает интересам Украины. События продолжаются, но какими бы ни были их результаты, похоже, что Москва, а не Киев, должна рассчитывать на укрепление своих позиций в Беларуси.
Аналогичная дилемма стояла перед внешней политикой Украины во время эскалации нагорно-карабахского конфликта между Азербайджаном и Арменией. На этот раз внезапная вспышка насилия привела к затяжной кампании, которая не только изменила баланс сил между Арменией и Азербайджаном, но и имела значительные международные и региональные последствия. Активная дипломатия Турции и поддержка Азербайджана; выжидательная позиция России, которая со временем трансформировалась в брокерскую деятельность, зафиксировали вполне приемлемый для Кремля результат; а трудный выбор, с которым столкнулись соседние государства, такие как Грузия, стал отличительной чертой осенней эскалации и, по всей вероятности, останется характерной чертой самого конфликта, по крайней мере, на ближайшие пять лет. В этих условиях Украина вновь оказывается перед сложным вызовом. Несмотря на очевидное сближение с Турцией, принцип территориальной целостности и геополитическую близость Армении к Москве, дипломатическая поддержка Азербайджана, казалось бы, стала решением на поверхности. Но дестабилизация регионального пространства безопасности и возможное усиление роли российских миротворцев в другом горячем точке не отвечали интересам Украины. Результатом сочетания этих факторов стала позиция Украины, основанная на поддержке территориальной целостности Азербайджана - и эта позиция также более символична, чем практична.
Что касается будущего и форматов региональной безопасности, то в Украине отсутствует целостное видение процессов и тенденций, а также сформулированные долгосрочные приоритеты.
Новая администрация последнего супrpower
В следующем году обещает много интересных внешнеполитических тем. Новая администрация в Белом доме предложит свою собственную повестку дня, скорее всего, с акцентом на многосторонность и демократические ценности. Поляризация мира будет продолжаться, а американо-китайское противостояние приобретет четкие очертания и станет трудной дилеммой для многих стран.
События 2021 г. будут во многом зависеть от решений и первых шагов администрации нового президента США. Для Украины также будут важны события вокруг "Северного потока-2", результаты выборов в Германии, урегулирование кризиса в Беларуси и динамика конфликта в Донбассе.
Было бы большой ошибкой ожидать, что Джозеф Байден решит большинство проблем безопасности Украины. Вполне возможно, что наряду с многочисленными лозунгами о поддержке демократической Украины, мы увидим осторожный практический подход в стиле администрации президента Обамы.
Белый дом при президенте будет предпринимать усилия по восстановлению традиционных альянсов - но не для того, чтобы спасать страны за их пределами, а для консолидации американского влияния перед лицом угрозы со стороны Китая. В то же время США в конечном итоге столкнутся с проблемой нехватки ресурсов, под давлением которой их политика станет более прагматичной и осторожной. На этом фоне новой администрации будет нелегко реализовать объявленную программу распространения демократических ценностей. Трудно будет говорить и о распространении гарантий безопасности на проблемные страны. Вряд ли в следующем году Украина получит какое-либо значительное сближение с НАТО.
Байден действительно хорошо знает Украину и хорошо знает, насколько далеки от провозглашенных реальных результатов реформы, в том числе и в борьбе с коррупцией. Стандартная риторика США в Киеве о необходимости внутренних изменений будет продолжена. Вместе с тем, основными элементами долгосрочной Стратегии США в отношении Украины остаются: дипломатическая поддержка, антироссийские санкции, финансовая и военно-техническая помощь.
В то же время Украина останется производной политики российского Белого дома. Байден, как и Трамп, будет держать диалог с Москвой открытым по вопросам, представляющим интерес для США. Никто не будет вести переговоры за счет Украины, как это сделал Трамп, но мы должны внимательно следить за противостоянием США и Китая и ролью в нем России.
Киев сделает заявку на то, чтобы стать главным союзником США за пределами НАТО. Успех в этом деле будет зависеть от множества факторов, большинство из которых окажутся вне контроля Киева. Шансы в целом вряд ли будут значительно выше, чем при администрации Трампа.
Северный поток-2 и энергетическая безопасность в Восточной Европе
Активная политика санкций администрации Дональда Трампа существенно замедлила реализацию проекта Nord Stream-2, фактически поставив его на грань остановки. Это, в свою очередь, является частью масштабной борьбы за европейский газовый рынок, что отразится как на безопасности стран региона, так и на способности России использовать поставки природного газа в качестве рычага политического влияния.
Похоже, в США существует широкий политический консенсус относительно нежелательности завершения строительства "Северного потока-2". Можно ожидать активизации попыток США заблокировать этот проект. В Конгресс уже поступил законопроект об оборонном бюджете, в котором говорится о расширении блокирующих санкций в отношении компаний, выполняющих любые работы, связанные с газопроводом. Пока неясно, смогут ли новые санкции остановить завершение строительства газопровода в следующем году. В любом случае борьба за европейский газовый рынок продолжится, и "Северный поток-2" - лишь один из ее эпизодов.
Для Украины, ход этой борьбы и, в частности, активная роль США открывают возможности для снижения зависимости от российских поставок и налаживания регионального сотрудничества с соседними государствами по энергетическим вопросам.
Выборы в Германии
Германия является стратегическим партнером Украины и страной, которая играет особую роль в формировании общих позиций ЕС по вопросам безопасности и внешней политики. В то же время, личная роль Ангелы Меркель, особенно в вопросе антироссийских санкций, является решающей.
Выборы в Германии в 2021 г. определят новый баланс политического poв правительстве; страна также получит нового канцлера и конец эры Меркель, которая длится с 2005 года. Несмотря на высокую степень преемственности во внешней политике Германии, результаты парламентских выборов могут повлечь за собой период неопределенности и рисков для Украины.
Прогнозируется, что наибольшее количество голосов получат ХДС/ХСС (до 36%), зелёные (до 20%), СДПГ (около 15%). Все эти партии стоят на позициях осуждения агрессивной политики России в Украине и выступают против ослабления антироссийских санкций до тех пор, пока она не выполнит Минские соглашения. Но есть нюансы, связанные с различными акцентами на безопасности и европейской политике, лидирующей роли ФРГ в Европе и вопросе расширения ЕС. Можно ожидать, что основные параметры нынешней политики Германии сохранятся и после выборов 2021 года, но степень вовлеченности Берлина в управление конфликтом на Востоке и уровень поддержки Украины будут зависеть от конкретных коалиционных договоренностей.
Донбасс
Перспективы урегулирования конфликта на востоке Украины выглядят весьма сомнительными. Пространства для возможных компромиссов все еще недостаточно для того, чтобы предпринять значимые усилия, а любые уступки воспринимаются сторонами как слишком рискованные. Конфликт в его нынешнем состоянии в целом приемлем как для ФРГ, так и для Франции, больше не представляет прямой угрозы для ЕС, стал привычным фактором в региональной и российской политике США.
Наиболее вероятным базовым сценарием на следующий год остается продолжение конфликта низкой интенсивности ("кипение"), с эпизодическими попытками решения отдельных гуманитарных и/или технических вопросов, исходя из внутриполитических соображений в Киеве и Москве. Постепенно конфликт фиксируется и институционализируется как крупнейший из "полузамороженных" и "замороженных" конфликтов постсоветского пространства, используемых Кремлем для сохранения частичного контроля над ним. Известные кремлевские алгоритмы не предусматривают внезапных изменений в политике, а направлены на укрепление факторов и линий распределения. С другой стороны, для киевских политиков любая попытка компромисса выглядит слишком рискованной с политической точки зрения, а тактика затягивания конфликта все чаще становится лучшим политическим выбором. Позиции дестабилизирующих сил традиционно выглядят сильными - а это значит, что существенных причин для изменения хода конфликта также не существует.
В то же время можно ожидать продолжения обмена риторикой вокруг формулы Штайнмайера, противоречивых сигналов от Трехсторонней контактной группы, а также новых раундов обмена задержанными.
Выводы
Сложности 2020 года для Украины во многом обусловлены объективными факторами. Но и многие негативные тенденции, присущие украинской политике, не исчезли. Понятно, что Украина вообще не смогла ничего сделать, чтобы не допустить проникновения на ее территорию нового коронавируса. Поэтому именно к готовности украинской власти и ключевых органов государственного управления может быть применена критика. Оставляя в стороне отдельные ошибки, можно с уверенностью сказать, что Украина до сих пор справлялась с негативными последствиями пандемии. Однако именно эта борьба привела к напряженности в отношениях между центральной и местной властью, недовольству малого и среднего бизнеса, снижению уровня жизни социально уязвимых слоев населения.
Тем не менее, даже в контексте борьбы с пандемическим коронавирусом украинская власть все же продемонстрировала способность реагировать на самые большие угрозы и производить, хотя и не идеальные, модели своих решений. В частности, можно отметить тот факт, что была заключена новая программа сотрудничества между Украиной и Международным валютным фондом. На пути к этому Верховная Рада приняла историческое решение - об обороте земель сельскохозяйственного назначения, а также о преодолении рассмотрения закона "О банках" с помощью ранее принятой "специальной процедуры". Однако успехи в выстраивании отношений между Украиной и ее крупнейшими международными партнерами были сведены на нет менее чем за полгода. Так, ряд решений Конституционного суда, в частности, о неконституционности назначения Артема Сытника директором НАБУ и об отмене "Отсутствие новой части антикоррупционного законодательства привело к новому кризису доверия betwe"n международных партнеров и Украины. И хотя Верховная Рада уже предприняла шаги по восстановлению утраченных норм антикоррупционного законодательства, вряд ли Украина сможет восстановить реальное доверие к международным партнерам в ближайшее время.
Кроме того, 2020 год выкристаллизовал кризис отсутствия реального верховенства права в Украине. Представители судебной системы продолжают сопротивляться реформам и разыгрывать интересы олигархов, демонстрируя свою "независимость" от других органов государственной власти. Поэтому можно предположить, что одной из ключевых задач правительства Украины на следующий 2021 год станет проведение реальной и эффективной реформы судебной системы Украины. Без возврата доверия, прежде всего, украинского общества к судебной системе Украина не сможет двигаться по пути европейской интеграции, развития эффективных институтов демократии и социально-ориентированных государственных органов.
На международной арене Украина продолжает демонстрировать свои евроатлантические амбиции. Относительный успех этого был отмечен получением Украиной статуса партнера НАТО с расширенными возможностями, что подразумевает более глубокое и индивидуальное взаимодействие с силами Альянса. Кроме того, примечателен и успешный саммит Украина-ЕС, который прошел, несмотря на коронавирусную пандемию. Но отрицательной стороной является отсутствие прогресса в решении спорных вопросов между Венгрией и Украиной. Еще весной перспективы выглядели неплохо - Президент Владимир Зеленский согласился разработать отдельный закон о языках национальных меньшинств, который должен был обеспечить реальную основу для разрешения споров. Но в течение года соответствующий документ так и не был представлен обществу, а отношения между Украиной и Венгрией продолжают нарастать с новыми недопониманиями и конфликтами. Соответственно, налаживание конструктивных и взаимовыгодных отношений с соседними государствами останется на повестке дня украинской дипломатии